宗教活动不得妨害生产和违反国家的政策法令。

[30] 参见董必武：《最高人民法院自第一届全国人民代表大会第一次会议以来的工作》，载《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第268页。对此，《立法法》第8条规定，各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权只能制定法律。

跨区设立人民法院是当前我国司法体制改革的一个重要措施，对于这项措施需要从宪法学的视角进行审视和考量。《宪法》第3章通过大量的立法委托条款，将国家机关的组织留给立法者具体构建和设定。比如，探索设立知识产权专门法院，是适应当前经济社会发展的需要，是落实党的十八届三中全会决定、全面深化司法改革的重大措施。[32] 参见王汉斌：《关于修改人民法院组织法、人民检察院组织法的决定和关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定等几个法律案的说明》（1983年9月2日中华人民共和国第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议）。[19] 参见王建学：《地方各级人民法院宪法地位的规范分析》，《法学研究》2015年第4期。

如果对由人民代表大会产生做宽泛解释，人民代表大会常务委员会任免也可作为人民代表大会产生人民法院的一种方式。[3] 对此，现行《宪法》第3条第3款规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。但是这一问题并没有受到行政机关或者法院的重视。

为了保护信赖，为了克服行政上的便宜主义，应该关注非立法性规则能否改变立法性规则的内容，是否要得到相应的授权，是否要经过相应的程序，如何展开法律解释问题等。Thomas W. Merrill, Capture Theory and the Courts: 1967-1983，72 Chi. -Kent L. Rev. 1039（1997）。结语 行政裁量的自我拘束方式，可以让上级行政机关更好地指导下级行政机关行使裁量权。与美国的比较分析可以发现，中国与美国有类似之处，但也有差异之点：第一，类似之处在于中国、美国均对行政机关裁量的自我拘束表现出了极大的兴趣，既然称为行政裁量的自我拘束，那么行政机关是自愿制定规则约束自己行为的。

[62]See Jack M. Beermann, Presidential Power in Transitions, 83 B. U. L. Rev. 947，953-98 （2003）。John F. Man-ping, Nonlegislative Rules, 72 Geo. Wash. L. Rev. 893，931 （2004）． [44]See Thomas W. Merrill, The Accardi Principle, 74 Geo. Wash. L. Rev. 569，612 （2005-2006）． [45]See Thomas W. Merrill, The Accardi Principle, 74 Geo. Wash. L. Rev. 569，613 （2005-2006）． [46]See Elizabeth Magill, Agency Self-Regulation, 77 Geo. Wash. L. Rev. 859 （2008-2009）． [47]See Richard J. Pierce, Rulemaking and the Administrative Procedure Act, 32 Tulsa L. J. 185（1996）。

[52]See William Funk, A Primer on Nonlegislative Rules, 54 Admin. L. Rev. 1327 （2001）． [53]参见《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定：建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。[45]这种细化式的审查标准，可以提前告知行政机关违反自我拘束措施的后果，结果将是低廉的成本与有效的规制。再如，行政机关依据反垄断法的授权，制定了许多的实施指南用以指导如何展开具体的工作。新一任总统可以命令其新任命的部属改变此前所作的政策选择。

[54]但由于中国行政立法与行政规范性文件理论与实践存在诸多问题，所以可能就会出现类似周文明诉文山县公安局交警大队行政处罚案的情况。（4）该规则是否有效地修正了先前的一项立法性规则。如《政府信息公开条例》37条规定：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。工作人员因未能遵守自我拘束的手段而可能受到内部制裁，但行政机关外部的人员并不能强迫行政机关遵守相关的措施，也不能获得任何的司法救济。

只要规则继续约束行政机关、继续有效，那么构成美国主权的三部分权力均必须尊重与执行它。联邦最高法院认为司法部长在收集证据时违反了司法部的规则，基于此驳回了下级法院拒绝颁布令状的判决。

法院、行政机关都应服从于国会明确表示的意图。如果行政机关有通过制定规则限制自身裁量权的法定义务，则不属于自我拘束的范畴。

[28]该案争议涉及到尼克松总统，他声称自己对相关的录音带拥有特权（这些录音带可以证明尼克松总统本人知晓1972年的水门事件），最高法院认为国会授权给司法部长权力进行刑事调查，而司法部长为特别检察官颁布规则具有合理性，这些规则含有对行政特权进行确认的权力，法院进一步指出：这里，在阿卡迪案中，理论上讲司法部长可以修正或者废除特别检察官的权力。如前分析，对于立法性规则而言，因为它们具有法律的特征，此时，行政机关有义务予以遵守。而社会保障署的理赔操作手册（ClaimsManual）进一步对地区代表（field representatives）作出指导，指出存在不确定的情况下，他们应该建议潜在的申请者提交书面申请表。实践中下级行政机关存在两种处理办法：一是在本行政区域的具体执法中，直接适用上级行政机关所制定的裁量基准。[57]有关行政自制理论，可参见崔卓兰、于立深：《行政自制与中国行政法治发展》，《法学研究》2010年第1期。在Vitarelli v. Seaton案，[26]法院驳回了内务部任意的解雇行为，理由是内务部没有遵守自己的程序性规则。

但问题在于，美国的行政机关会首先完成法定任务之后，才去主动拘束自己。这固然可取，但是在中国，一方面要意识到法律授权的限制问题（如中国《立法法》10条的具体适用）。

与阿卡迪案一样，在本案中，联邦最高法院要求行政机关必须遵守自己制定的规则，小麦粮食保险规制拘束所有依据联邦粮食保险法的行为，无论其是否知晓规则内容是什么或者因不知情而遇到的麻烦情况。[61]最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》，法释[2009]14号。

[30] 在United States v. Caceres案中，[31]Caceres的声音被录于一个隐密的录音设置中，提交到国内税务署作为贿赂的证据，但问题是这种证据方式违反了国内税务署的指南，法官们因此拒绝采信。因此，法院有时也会因行政机关没有遵守自我拘束规定而否认一项行政行为的合法性。

第五，与美国不同，中国类似的案件经常体现出上下级行政机关在裁量基准制定过程中的冲突，下级行政机关是听从上级行政机关的措施还是以自己的措施为主？如某人赌博被当地派出所抓获，执勤民警根据浙江省公安厅《关于对扰乱公共秩序等五类常见违反治安管理行为法律适用问题的意见》这一裁量基准对赌博人作出没收全部赌资、行政拘留五天的行政处罚（该意见规定对赌博行为可以实施行政拘留处罚的基准点为赌资500元，赌博人的赌资为2000元），而根据浙江省金华市公安局《盗窃、赌博违法行为处罚裁量基准》，对赌博行为可以进行行政拘留处罚的基准点为赌资3000元，赌博人认为当地派出所应当据金华市公安局的裁量基准，而不是浙江省公安厅制定的裁量基准处罚。著名的U. S. A. v. Natural Resources Defense Council案提出了一种两步法来审查行政机关制定规则的效力，并由此确立了谢弗林尊重，只要行政机关在规则中的解释合理，法院就予以尊重，这较大地改变了美国行政机关与司法机关之间的关系。其上诉理由如下：文山县2006年因交通事故死亡57人，其中省道210线上就死亡了25人。[34]这里的规则一般应该是立法性规则，因为只有立法性规则才具有法律的效力与效果。

中等的信赖，行政机关颁布政策或者依据先例展开行动，法院如果没有得到合理的解释，便不允许行政机关随意改变规则。M. Elizabeth Magill, Agency Choice of Policymaking Form, 71 U. Chi. L. Rev. 1383，1383-1403（2004）. [40]美国有关立法性规则与非立法性规则的论文较多，可参见Thomas J. Fraser, Interpretive Rules: Can the Amount of Defer-ence Accorded them Offer Insight into the Procedural Inquiry?，90 B. U. L. Rev. 1303 （2010）． [41]Elizabeth Magill, Agency Self-Regulation, 77 Geo. Wash. L. Rev. 859, 879 （2008-2009）． [42]United States v. Caceres, 440 U. S. 741，753-54（1979）（paraphrasing 5 U. S. C. § 706（A） and quoting § 706（D））． [43]See Ronald M. Levin, Mead and the Prospective Exercise of Discretion, 54 Admin. L. Rev. 771，797 （2002）。

[58]如此，可能导致行政裁量的自我拘束由此失去了自愿的性质，而同时，如果裁量过于僵化、裁量过细，执法者的作用又何在（法律是无法替代道德的）？同时，既然自愿情形如此之多，可否将自我拘束转换为法定义务？[59]同时，更具启迪意义的是，一个行政机关自身制定的规则之间的关系、替代立法性规则的规则之性质如何等，均值得中国重点关注。本文对此予以重点介绍，以期对中国行政法治与裁量治理提供借鉴。

与以往不同，通过这种自我拘束的方式，行政机关限制自己的选择权而不是扩展自己的选择权。首先，澳大利亚人哈里•伯瑞金斯（Harry Bridges）在旧金山当选为激进的国际装卸与仓库工人协会主席，在Bridges v. Wixon案中，[23]他对司法部长发布命令将他驱逐出境的行为提出人身保护令，司法部长认为他是共产党员。

前者主要是指行政机关遵循美国联邦《行政程序法》中告知与评论程序而颁布的规则类型，与法律具有相同的拘束力。该原则之所以能够发挥行政机关自我拘束的积极功能，在于如果行政机关要改变自我拘束的手段存在相当的成本：即一方面因为改变自我拘束的手段需要花费大量的支出，[15]另一方面由此引发的行政行为也将面临司法的审查，行政机关可以制定一部新的规则，但它必须时刻准备着在法庭之上捍卫自己的规则是理性的、并不任意专断，必须解释推翻先前规则也是理性的、并非系任意专断的行为。这一时期的其他判决也基本上沿袭了前述两个案件的判决要旨，如在Service v. Dulles案，[25]因为国务卿没有遵守国务院的规则，法院撤销了国务院因不忠诚而解雇几位中国通的行为。一般而言，对于上下级行政机关之间仅存在业务指导关系的而言，或仅规定只适用于本行政机关，或明确承认下级行政机关有权另行制定裁量基准，下级行政机关可以自行决定。

[43]但这也并不意味着行政机关可以凭借非立法性规则为所欲为，非立法性规则与行政机关的先例一样，要受到行政普通法上合理解释义务的约束，其可能不仅仅要遵守自己的规则，而且还要对背离先例与相关的规则提供合理的解释，如果解释是任意与专断的，那么法院仍然会采取相应的措施。[10]而食品与药品管理局则要求在颁布指导性文件时，要为公众提供告知与评论性程序，即使美国联邦《行政程序法》并没有这样的规定。

面对前述阿卡迪原则影响渐弱的情况，哥伦比亚大学法学院托马斯•莫瑞尔（Thomas W.Merrill）提出了阿卡迪原则存在事前、事后两种功效，特别是事前功效有益于行政裁量自我拘束的实现。Harold J. Krent, Revie-wing Agency Action for Inconsistency with Prior Rules and Regulations, 72 Chi. -Kent L. Rev. 1187（1997）． [15]See Thomas 0. McGarity, Some Thoughts on Deossifying the Rulemaking Process, 41 Duke L. J. 1385（1992）， [16]See Motor Vehicle Mfrs. Ass'n v. State Farm Mut. Ins. Co.，463 U. S. 29，42（1983）。

联邦最高法院的法官认为司法部长违反了自己应该遵守自己规则的原则，司法部长的名单与规则中有关请求中止驱逐的处理程序不符。当前中国的裁量基准实践主要集中在行政处罚领域，也就是不利益处分领域，而行政许可领域却鲜见裁量基准的实践。